Es bastante conocido que las auditorías de las entidades que forman parte del sector público, han sido claramente enmarcadas por la normativa vigente de auditoría de cuentas y así tanto la Ley como el Reglamento de Auditoría han venido a establecer que los trabajos de auditoría sobre cuentas anuales u otros estados financieros de entidades que forman parte del sector público estatal, autonómico o local y se encuentran atribuidos legalmente a los órganos públicos de control de la gestión económico - financiera del sector público en el ejercicio de sus competencias, se rigen por sus normas específicas, no resultante de aplicación a estos trabajos aquello establecido en la normativa reguladora de la actividad de auditoría de cuentas
No obstante, la propia normativa de auditoría establece también que los trabajos de auditoría realizados sobre las cuentas anuales o estados financieros u otros documentos contables de entidades integrantes del sector público estatal, autonómico o local que se encuentran obligados legalmente a someter sus cuentas a auditoría, están sujetas a aquello dispuesto por la normativa de auditoría de cuentas y, en particular, se consideran en este sentido los trabajos de auditoría realizados sobre las cuentas anuales de las sociedades mercantiles del sector público sujetos a la obligación de someter sus cuentas anuales a auditoría de acuerdo con la normativa mercantil.
Estas disposiciones a que hemos hecho referencia delimitan, por lo tanto, un doble ámbito de control para las empresas públias: uno, el derivado de la normativa de auditoría de cuentas, cuando estas sociedades resultan obligadas por la normativa mercantil y, un segundo, excluido de la normativa de auditoría, el regulado por la normativa propia del sector público, que se enmarcaría en el denominado “control financiero” como ejercicio de la función interventora mediante técnicas de auditoría, bajo normas de auditoría del sector público.
No entraremos a analizar los trabajos de auditoría de cuentas de las sociedades públicas, cuando estas resultan obligadas por la normativa mercantil a someter sus cuentas a auditoría, dado que, en esencia, este tipo de trabajos no presenta diferencias sustanciales respeto los trabajos de auditoría de sociedades de titularidad privada. No obstante, sí que resulta oportuno profundizar en el campo del control financiero, a pesar que no es este un concepto nuevo, al haber sido ya reiteradamente contemplado por la normativa de aplicación a las sociedades públicas. Así, el control financiero ha sido de sarrollado en los últimos años mediante varias disposiciones que han venido a reforzar su importancia, de forma que aquello que era una realidad cuando hablábamos en el Fórum del 2011, actualmente acontece un procedimiento prácticamente imprescindible de control que además, alcanza otro tipo de formas jurídicas del sector público, más allá de las sociedades públicas en forma mercantil.
Hagamos un breve repaso de algunas novedades legales introducidas en los últimos años que nos permitirán entender hacia d ónde se dirige este cambio del entorno, en buena medida impulsado por las consecuencias de la crisis financiera de los entes locales, que a pesar de haber remitido de manera muy significativa, ha dejado ya una clara señal de mayor control de las finanzas públicas locales.
En este cuerpo normativo, podemos hacer una primera referencia a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que incorporó el concepto “equilibro financiero” para las sociedades públicas, bien sea en su clasificación como administraciones públicas o como otros entes dependientes, que más allá de las particularidades en su cálculo (mediante la determinación de la capacidad/necesitad de financiación, o mediante la determinación de pérdidas contables) acontece un indicador clave. Las consecuencias de disfrutar o no de una posición de equilibrio financiero son determinantes (pudiendo llegar en algún caso, incluso, a comportar la disolución de la sociedad) y, por lo tanto, la correcta cuantificación del equilibrio financiero requiere disponer de unos datos fiables, para lo cual la auditoría puede ser una herramienta de máxima utilidad, ya sea en su vertiente de la normativa de auditoría de cuentas, o como ejercicio del control financiero.
Decíamos también que el desarrollo normativo de los últimos años, ha clarificado el alcance del control financiero a otro tipo de entidades más allá de las sociedades en forma mercantil, y un claro ejemplo de esta realidad ha sido la Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que añade la Disposición adicional 20ª a la Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas, titulada “régimen jurídico de los consorcios”. Esta disposición, entre otros aspectos, establece que los consorcios estarán sujetos al régimen presupuestario, contable y de control de la administración pública a la que estén adscritos y que en todo caso, se llevará a cabo una auditoría de las cuentas anuales que será responsabilidad del órgano de control d e la administración a la que se haya adscrito el consorcio. Otro paso que refuerza la función del control financiero asignado a las intervenciones locales, como órganos de control interno.
Y, por último, en esta misma línea, hay que hacer especial mención al borrador del Real decreto de Control Interno de las entidades Locales. Este texto legal, todavía pendiente de aprobación, unifica, concreta y delimita los aspectos relativos al control financiero desarrollados en las diversas disposiciones legales relativas a las haciendas locales. A la espera qu e el texto sea finalmente aprobado, son remarcables algunos aspectos de este borrador, pero refiriéndonos al control financiero, resulta especialmente relevante el Título III, donde se establece que el órgano interventor de la entidad local realizará anualmente la auditoría de las cuentas anuales de: los organismos autónomos locales, las entidades públicas empresariales locales, las fundaciones del sector público local obligadas a auditarse por su normativa específica, los fondos y los consorcios y las sociedades mercantiles y las fundaciones del sector público local no sometidas a la obligación de auditarse, incluidas en el plan anual de auditorías.
Si bien el control financiero es un concepto ya reconocido y desarrollado en la normativa de la administración local, nunca como hasta ahora en este borrador se había regulado de forma tan explícita esta obligación de auditoría de las diversas entidades dependientes de los entes locales, bajo normas de auditoría pública y la responsabilidad de la intervención. Y hace falta todavía destacar un último aspecto relativo a la colaboración público - privada para la cual ya apostábamos en el Fórum del 2011 y así en el borrador del RD de Control Interno, se introduce que la entidad local podrá recabar la colaboración de empresas privadas de auditoría, que tendrán que ajustarse a las instrucciones dictadas por el órgano interventor.
Con todo esto que brevemente hemos expuesto , resulta manifiesto que los auditores censores jurados de cuentas tenemos que ver una oportunidad en la auditoría de los entes dependientes del sector público y, especialmente, del sector público local, que requiere, pero, de una perspectiva más amplia que la que se deriva de la normativa de auditoría de cuentas. El prisma de enfocar la auditoría de las sociedades mercantiles públicas únicamente bajo el amparo de lo previsto en la normativa de auditoría de cuentas resulta necesario, pero claramente insuficiente y es imprescindible enfocar la mirada hacia el control financiero de entidades públicas bajo varias formas jurídicas y marcos contables y legales dispares. Así mismo, este paso imprescindible al control financiero tiene que ir acompañado de un enfoque diferente de los trabajos del auditor:
- Formación en marcos contables y normativos sustancialmente diferentes de los mercantiles.
- Ejecución bajo normas de auditoría pública puesto que las NIAS - SE ni son aplicables ni, en sí mismas, resultarían adecuadas para este tipo de trabajos.
- Asunción de la importancia que en el control financiero reviste la verificación del cumplimiento de la legalidad.
- Planificación del trabajo orientada a objetivos complementarios al de la revisión de la imagen fiel, propio de la auditoría de cuentas, tales como el ya mencionado cumplimiento de la legalidad o, en algunos casos, la realización de auditorías operativas para la verificación del grado de eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos públicos.
- Y, por último, en este tipo de trabajos, el establecimiento de herramientas que permitan la supervisión y la recepción de instrucciones por parte del órgano interventor del ente local, al cual recae la plena responsabilidad de estos controles.
Al hilo de estas consideraciones, podríamos todavía hacer referencia a otros muchos aspectos derivados de este marco de control, como los procesos de contratación y licitación de los trabajos de colaboración con los órganos de control, los criterios para la acreditación de la solvencia técnica de los auditores de cuentas, los sistemas de cuantificación de los honorarios profesionales, la formación en materias específicas del sector público, los mecanismos de supervisión de los órganos de control. A buen seguro que tendremos oportunidad de valorar estas y otras cuestiones en un futuro próximo , pero en primer lugar y como requisito previo, hay que hacer este paso imprescindible de la auditoría al control financiero.
Pere Ruiz Espinós
Socio de FAURA CASAS
